复旦大学教授刘建军谈疫情中的社会治理：疫情将成为优化基层社会治理的拐点

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" 中国城市基层社会治理的最大不足就在于对居民的义务约束近乎是‘ 0 ’。垃圾分类是上海率先建立的对每一个居民的义务约束，疫情则让居民第一次主动从零约束状态转化为责任主体和行动主体，也让各方意识到专业治理的重要性。" 新冠疫情发生后，复旦大学国际关系与公共事务学院刘建军教授及其领导的社区治理研究团队对社区如何参与疫情防控进行了密切关注。在他看来，新冠疫情让现阶段基层社会治理的优势和短板都一一呈现出来，应该会成为优化基层社会治理的 " 拐点 "。
" 上海答卷 " 综合治理能力较强，专业治理能力有待加强
记者：都说这场新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考，你如何评价 " 上海答卷 "？
刘建军：根据我们在基层的调研和观察，新冠疫情发生后，绝大多数社区迅速行动，构筑起社区疫情防控的坚实防线，并涌现出一大批敢于担当、勇于奉献的社区干部和社区工作者。不过，我们也发现一些问题，例如基层普遍存在着工作人手不足、防控手段单一、志愿者动员困难、依法防控意识不强、居民情绪安抚方法欠缺、脆弱群体关怀力度不够等情况，这些情况说明社区在公共危机管理方面缺乏健全机制。
针对疫情，各方都投入了大量的资源。个体、社会组织、政府部门所做的工作，固然是为了应对这次疫情，但如果在治理和管理方面积累的经验和创新都随着疫情的结束而结束，那就太可惜了，我们要将此次疫情应对转化为治理能量，形成长效机制。从社会治理的角度，这场疫情应该成为优化基层社会治理的拐点，帮助我们从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。
记者：" 让疫情成为优化基层社会治理的拐点 "，具体怎么理解？
刘建军：所谓拐点，就是指疫情过后，加强城乡基层治理的重点应该转移到对问题和不足的克服上来。我们在基层调研中发现了一些情况。
问题之一，综合治理能力较强，专业治理能力偏弱。街道和社区作为以 " 块 " 为主的综合管理层级，在社工队伍建设、基层政府与社区的对接方面，体现出了较强的优势；但由于抗击疫情属于专业化的工作，基层组织在动员居民、教育居民、服务居民的过程中，专业素养和专业能力存在不足。
问题之二，绝大部分工作主要依靠街道和社区干部在运作，社区参与度不高。在抗击疫情的关键时期，纷繁、复杂、多样的任务靠一支队伍是很难完成的，这也是基层工作人员干得特别辛苦的原因所在。
问题之三，区级层面和街道层面智能化治理、大数据优势未能充分彰显。我们发现，遭遇公共危机后，一系列的工作最终还是依靠人顶上去。理想的治理形态是 " 上面千条线、下面一张网 "，但是 " 下面一张网 " 到现在还没有完全编织起来。平时各种活动风风火火、各种微信群和 App 层出不穷，但真正能转化治理效能且具有治理能力的智能化资源还有待开发。
城市越发展，专业化治理的需求越高
记者：你谈的三个问题对应的是治理的专业化、广泛性和智能化。
刘建军：其实基层社会治理中有很多专业化的问题，这次凸显的是卫生管理方面的问题，而具体的社区生活中，电梯维保、消防、水安全等专业化事务，都和居民密切相关。一个小区中有多少业主会用灭火器？虹口区有个街道做过实战演练，在没有预先告知的情况下，绝大部分的人惊慌失措，完全缺乏应对能力。经过几次演练之后，预防意识和应对能力明显提高。
城市越发展，专业化治理的需求越高。专业化治理，邻国日本做得好，和他们那里地震频繁有关。经此一疫，大家会意识到专业化问题的重要性，意识到有些议题靠一般的参与、协商是不可能解决的。
记者：专业性问题，一般居民不关心也未必懂，那社区怎么才能实现专业化治理呢？
刘建军：专业化治理，要靠政府建构，要靠社区里的专业人士。要打通专业人士的参与通道、建议通道。比如针对疫情，医生的专业判断显然要比一般人准确，他们对公共卫生威胁因素的敏感度显然是高于其他人的。我预测中国将来小区和社区会出现一些开放性、咨询性的专业委员会。
我们在不少小区处理复杂的社区问题时，发现非常有效的方法是把公共议题转化为专业问题。比如老公房的阳台改造，人人都有自己的意见，当建筑规划师分析完墙体结构，争议没有了，问题解决了。现在很多居民只关注自己居住的 100 多平方米，之外的问题不关注，凡事只考虑自己的得失，以为公共部分和自己无关，这是不对的。
个人懂得权利让渡，城市生活才能更为有序
记者：疫情后，从一开始的出示 14 天行动轨迹到现在广泛使用 " 随申码 "，这属于人们为了公共安全让渡隐私权。
刘建军：的确，这场疫情为未来的治理积累了很多的大数据资源，本来敲不开的门都敲开了，这是未来优化社会治理的基础和资源。个人权利让渡的曙光也开始出现，以前主要是权利者、批评者、索取者、监督者，现在成为让渡者和参与者，这是非常有积极意义的转变。
社区中有一个很有趣的现象，居民出了小区，不管在自己的单位，还是其他空间，哪怕去逛商场、超市，都有责任受约束，但往往一回到社区，他义务和责任约束是 "0"，只谈权利。在我看来，垃圾分类，是第一次在社区空间对个体提出要求，让公众形成了社区责任意识从 0 到 1 的跨越，而疫情防控则是从 1 变成 2。
在高密度的城市里，人是不能过度强调自己的权利的，过度的权利导向必然会导致整个社会的撕裂，让所有的公共议题无法达成共识。所以，很多时候，只有个人愿意做出牺牲和权利让渡，才能有更加有序的生活。
记者：个人权利让渡，这涉及社区责任意识的养成，是否有行之有效的方法？
刘建军：把个人从零约束状态转化为责任主体，支点往往是和大家都有关联度的议题。以前我们以为社区治理要寻找对每个人具有 " 普惠性 " 的议题，但经过这次疫情，会发现 " 普害性 " 议题对人的触动更大，比如疫情和每个人都有很高的关联度，大家开始有主动配合的意识，未来应该进一步寻求高关联度的支点，激发社区居民的参与度、服从度和行动力。
记者：就我所知，有的小区由于担心和疫情相关的信息（比如重点区域返回人员的数量）可能引发居民不必要的恐慌，并不希望居民作为志愿者参与到防控工作中，你怎么看这类情况？
刘建军：在高密度的小区，任何的信息是包不住的，越想隐藏，越容易引发比较大的恐慌，这种做法不宜提倡。
培养 " 积极行动者 "，构建人人参与的社会治理共同体
记者：小区内的居委会、业委会、物业公司被认为是社区治理的 " 三驾马车 "，经过这次疫情，他们的分工是不是可以进一步明确？
刘建军：疫情过后，要推动基层社会治理实现 " 由虚到实 " 的转变。所谓的 " 虚 "，是活动，这当然也是需要的。比如疫情中被批评的武汉百步亭的活动，它是因疫情被批判，但在平时，它也是一个纽带。从分工上来说，居委会可以在这样的活动方面多花精力，而业委会、物业可以在 " 实 " 的方面做文章，包括社区灭火器使用培训、公共危机管理培训、食品安全指导、流行病防范指导、水安全知识培训、通过对物业公司的整合以提供高质量的物业管理服务等等。
实事工程，以前政府也做过一些。但回头看，政府在投钱的时候，应该让居民一起参与，讨论完成改造后怎么保护并形成书面规则，使资金投入催生出自治机制出来。换言之，没有自治的发动，没有治理平台的构建，没有后续维护机制的形成，就不要轻易投入资金。社会治理应该走出 " 投钱越多、问题越多 " 的怪圈与悖论。
记者：如何进一步提升超大城市社区治理？
刘建军：如果用城市的卫生度、出行便捷度、交通网的密集程度来衡量，上海治理水平是首屈一指的，从社会动员的角度来评估，也很有效率，欠缺之处在于经济成本过高。政府主导的城市基层治理，要花很多钱，因为政府承担的东西多了，人人成为积极行动者的愿望就降低了。
治理能力现代化，是建立在人人守法、人人成为行动者的基础之上的。但我们社会以文明人的要求实施互相监督，还处于起步阶段。在公共场合会发生大声喧哗、宠物拉屎的情况，甚至有人在地铁吃饭，几乎都没人上前制止。从这方面来看，我们的公德教育、学校教育、社区教育，都还需要补上一课。
回到社区治理，这次抗击疫情带来的最大改变是居民公共安全意识的提升、公共安全敏感度的提升、公共安全防护能力的需求提高。在此基础上，我们应该借助抗击疫情这一契机，把公共安全管理作为动员居民、规训居民、约束居民的新支点。寻找到与所有人高度相关的议题，有效撬动居民参与，以构建人人参与的社会治理共同体。
栏目主编：张骏 本文作者：谢飞君 文字编辑：张骏 题图来源：视觉中国 图片编辑：雍凯